今年以來透水地坪致(zhi)力(li)于(yu)解決(jue)城市(shi)內澇(lao)問題(ti)的(de)海(hai)綿城市(shi)建(jian)(jian)設計劃正在各省市(shi)內迅速(su)推進，PPP模式作(zuo)(zuo)為經(jing)濟新常(chang)態下項目(mu)投資的(de)重(zhong)要抓手，對(dui)海(hai)綿城市(shi)建(jian)(jian)設項目(mu)的(de)推動作(zuo)(zuo)用也日益(yi)突出。筆者結合自身在海(hai)綿城市(shi)建(jian)(jian)設PPP項目(mu)法律實務中(zhong)的(de)經(jing)驗和(he)心得，特撰寫本文。

    一、現實問(wen)題造(zao)就海綿(mian)城市(shi)(shi)建設新(xin)熱點近年來，我國城市(shi)(shi)化進(jin)程得(de)到(dao)了(le)飛速(su)發展，但(dan)是(shi)城市(shi)(shi)內澇問(wen)題卻(que)日(ri)益突(tu)出(chu)。由于單(dan)純依(yi)靠(kao)管網(wang)設施(shi)排水的(de)傳統設計理(li)念以及城市(shi)(shi)排水防澇設施(shi)系統的(de)效率不足(zu)，造(zao)成了(le)這兩年“逢雨(yu)必澇”的(de)城市(shi)(shi)通病(bing)。一時間，在城市(shi)(shi)里(li)“看(kan)海”成為了(le)一道的(de)“風(feng)景線”，同時也成為了(le)社會輿論所關(guan)注的(de) 。

    2015年10月(yue)11日，國務(wu)院(yuan)辦公廳(ting)《關(guan)于推(tui)(tui)進海(hai)綿(mian)(mian)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)建(jian)(jian)設(she)(she)的指導(dao)意見》(國辦發(fa)(fa)〔2015〕75號，以下簡稱“《指導(dao)意見》”)的發(fa)(fa)布(bu)，標志了黨(dang)對(dui)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)內澇問題的關(guan)注以及著重(zhong)部署(shu)推(tui)(tui)進海(hai)綿(mian)(mian)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)建(jian)(jian)設(she)(she)工作(zuo)的起步(bu)。“海(hai)綿(mian)(mian)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)”作(zuo)為(wei)一個新興概(gai)念，正逐漸為(wei)社會各界(jie)所熟悉和關(guan)注，而(er)讓城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)不再(zai)“看海(hai)”也成為(wei)了當前新型(xing)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化發(fa)(fa)展的一項重(zhong)要目標。

    “海綿城(cheng)市(shi)”吸取(qu)了(le)美(mei)國低影響開發(fa)系統(tong)(LID)、澳(ao)洲水(shui)敏性城(cheng)市(shi)(WSUD)以及日本和歐(ou)洲非集中雨水(shui)管理的相關經驗，從“源頭減排、過(guo)程(cheng)(cheng)控制(zhi)、系統(tong)治理”著手，通過(guo)城(cheng)市(shi)規劃、建設(she)的管控，并(bing)綜合采用(yong)“滲、滯、蓄、凈(jing)、用(yong)、排”等(deng)工程(cheng)(cheng)技術措(cuo)施，將(jiang)城(cheng)市(shi)建設(she)成“自然(ran)(ran)(ran)積存(cun)、自然(ran)(ran)(ran)滲透、自然(ran)(ran)(ran)凈(jing)化”的“海綿體”。可見，海綿城(cheng)市(shi)建設(she)具(ju)有廣泛而深(shen)遠(yuan)的社會(hui)意義(yi)。

    二、政策(ce)支持引導(dao)(dao)海(hai)綿(mian)城市(shi)建(jian)設新風向2015年(nian)，國務院辦(ban)公廳發布的(de)《指導(dao)(dao)意見》作為海(hai)綿(mian)城市(shi)建(jian)設的(de)綱領性文件，提(ti)出通過(guo)海(hai)綿(mian)城市(shi)建(jian)設大限度地減少城市(shi)開發建(jian)設對(dui)生態(tai)環境影響(xiang)的(de)要求，并(bing)明確(que)了直2030年(nian)的(de)總(zong)體目標。

    之后，財政(zheng)部(bu)、住房城鄉建(jian)設(she)(she)(she)部(bu)、水利部(bu)也紛紛出臺政(zheng)策大力支持海(hai)(hai)綿(mian)(mian)城市(shi)建(jian)設(she)(she)(she)，針對海(hai)(hai)綿(mian)(mian)城市(shi)建(jian)設(she)(she)(she)試點城市(shi)，財政(zheng)將對海(hai)(hai)綿(mian)(mian)城市(shi)建(jian)設(she)(she)(she)試點給予專項(xiang)資金補(bu)助，一定三年(nian)，具(ju)體補(bu)助數(shu)額按城市(shi)規(gui)模分(fen)檔確定，直轄市(shi)每(mei)年(nian)6億元，省會城市(shi)每(mei)年(nian)5億元，其他城市(shi)每(mei)年(nian)4億元。住建(jian)部(bu)于2016年(nian)3月(yue)(yue)18日印發《海(hai)(hai)綿(mian)(mian)城市(shi)專項(xiang)規(gui)劃編制暫(zan)行規(gui)定》，明確海(hai)(hai)綿(mian)(mian)城市(shi)專項(xiang)規(gui)劃的八(ba)項(xiang)規(gui)定內容(rong)，要求(qiu)2016年(nian)10月(yue)(yue)底前(qian)設(she)(she)(she)市(shi)城市(shi)要完成海(hai)(hai)綿(mian)(mian)城市(shi)規(gui)劃草案(an)。

    另外，為響(xiang)應號召和國家有關文(wen)件(jian)(jian)精(jing)神，推進海(hai)(hai)綿城(cheng)(cheng)市建(jian)設(she)(she)(she)，加強水資源節約和集約利用(yong)，各地方人民政府如(ru)南寧、鎮江等也陸續(xu)出(chu)臺為加快推進海(hai)(hai)綿城(cheng)(cheng)市建(jian)設(she)(she)(she)工作的(de)(de)指導性文(wen)件(jian)(jian)。通(tong)過(guo)進一步加大財政投(tou)(tou)入(ru)(ru)力度或出(chu)臺相(xiang)關投(tou)(tou)融(rong)資鼓勵政策，在為海(hai)(hai)綿城(cheng)(cheng)市試點項(xiang)目建(jian)設(she)(she)(she)提供充分資金保障的(de)(de)同時，創新海(hai)(hai)綿城(cheng)(cheng)市建(jian)設(she)(she)(she)投(tou)(tou)融(rong)資渠道，建(jian)立可(ke)操作的(de)(de)PPP投(tou)(tou)融(rong)資結(jie)構及合(he)作機(ji)制，積(ji)極引入(ru)(ru)社會(hui)資本。

    可見，海(hai)綿城市(shi)規劃建設(she)(she)無(wu)疑已(yi)經成為各市(shi)今(jin)年的(de)重要任(ren)務(wu)之一，和地方支(zhi)持政(zheng)策的(de)頻繁出臺也(ye)將(jiang)共同引(yin)導海(hai)綿城市(shi)建設(she)(she)進入嶄新的(de)發展階段，進一步(bu)加(jia)強(qiang)水(shui)資源節約(yue)和集約(yue)利用(yong)，保護(hu)和城市(shi)生態環(huan)境，生態文(wen)明建設(she)(she)。

    三、PPP模(mo)式(shi)助(zhu)推海(hai)綿(mian)城市建(jian)設新常態“海(hai)綿(mian)城市”理念的興起，被眾多學者視作是(shi)新形勢(shi)下拉動投(tou)資(zi)(zi)增(zeng)長和(he)(he)消(xiao)費需求的經濟(ji)新增(zeng)長點(dian)。但(dan)是(shi)，海(hai)綿(mian)城市建(jian)設所(suo)涉工程技術(shu)復雜，另外由于資(zi)(zi)金需求量較(jiao)大(da)，更是(shi)對(dui)項目(mu)融資(zi)(zi)方(fang)式(shi)以及投(tou)資(zi)(zi)體制等(deng)提出了更高的要求。在此(ci)情況下，創(chuang)新海(hai)綿(mian)城市建(jian)設投(tou)融資(zi)(zi)渠道，鼓勵社會(hui)資(zi)(zi)本參與(yu)海(hai)綿(mian)城市投(tou)資(zi)(zi)建(jian)設和(he)(he)運(yun)營管理，有效運(yun)用政府與(yu)社會(hui)資(zi)(zi)本合作(PPP)模(mo)式(shi)也成為了經濟(ji)新常態下的優先(xian)選擇。

    筆(bi)者注意到，截止目前，財政(zheng)(zheng)部、住建(jian)部、水(shui)利(li)部已評選出(chu)全國30個(ge)(ge)(共兩批(pi))海(hai)綿城(cheng)市建(jian)設試(shi)點城(cheng)市。另外，在(zai)財政(zheng)(zheng)部第(di)三批(pi)PPP示范項目名(ming)單中(zhong)，海(hai)綿城(cheng)市PPP項目的數量已從(cong)批(pi)的1個(ge)(ge)上升了6個(ge)(ge)。相信在(zai)不久之(zhi)后，這些(xie)項目的落地將為(wei)海(hai)綿城(cheng)市建(jian)設PPP模式的推廣提供更多的借鑒。

    與傳統政(zheng)(zheng)府(fu)供(gong)給(gei)(gei)模(mo)式相(xiang)比，PPP模(mo)式具有(you)減少政(zheng)(zheng)府(fu)財(cai)政(zheng)(zheng)壓力(li)、優(you)化風險(xian)分(fen)配、提(ti)(ti)(ti)高(gao)(gao)供(gong)給(gei)(gei)效率、提(ti)(ti)(ti)升項目產出(chu)收(shou)益和(he)創(chuang)新競爭等(deng)優(you)勢(shi)。一(yi)方面，政(zheng)(zheng)府(fu)可以借助社(she)會(hui)資(zi)本(ben)的(de)(de)資(zi)本(ben)優(you)勢(shi)，加快(kuai)公(gong)用設施(如河(he)道治理設備、城(cheng)市排(pai)水(shui)設施等(deng))的(de)(de)建設和(he)加快(kuai)公(gong)共服(fu)務(如雨水(shui)收(shou)集、污水(shui)處理等(deng)水(shui)生態環境服(fu)務)的(de)(de)供(gong)給(gei)(gei)，通過物(wu)有(you)所值和(he)財(cai)政(zheng)(zheng)承受(shou)能(neng)力(li)評價，進(jin)而提(ti)(ti)(ti)高(gao)(gao)政(zheng)(zheng)府(fu)資(zi)金供(gong)給(gei)(gei)效率，避免由于盲目投(tou)資(zi)造成過大的(de)(de)財(cai)政(zheng)(zheng)壓力(li);另一(yi)方面，政(zheng)(zheng)府(fu)和(he)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)通過在PPP模(mo)式中進(jin)行合理分(fen)工和(he)協調(diao)，利用社(she)會(hui)資(zi)本(ben)的(de)(de)能(neng)力(li)，實現全生命周期的(de)(de)產業鏈條(tiao)的(de)(de)打通，發揮“海綿(mian)產業”各個上下游環節優(you)勢(shi)互(hu)補，協同創(chuang)造優(you)勢(shi)，發揮“1+1>2”的(de)(de)整體(ti)效益。

    四、理念創新(xin)打造(zao)海(hai)綿城(cheng)市(shi)建設(she)新(xin)格局雖(sui)然(ran)PPP模(mo)式(shi)在(zai)(zai)海(hai)綿城(cheng)市(shi)建設(she)中扮演了重要角(jiao)色，但(dan)是筆者(zhe)(zhe)同樣注(zhu)意(yi)到，由于海(hai)綿城(cheng)市(shi)相關法規制度不(bu)健全、產(chan)品價格機制不(bu)完善以及項目收益(yi)率不(bu)高(gao)等(deng)因素(su)，在(zai)(zai)實踐中都(dou)制約(yue)了PPP模(mo)式(shi)在(zai)(zai)海(hai)綿城(cheng)市(shi)建設(she)運用中的(de)落地和(he)推廣。為提高(gao)社會資本的(de)積極性，增強項目吸引力，筆者(zhe)(zhe)結合自身(shen)經驗，認為在(zai)(zai)運作(zuo)海(hai)綿城(cheng)市(shi)建設(she)PPP項目時可以從以下幾方(fang)面統籌考慮。

    項(xiang)目打包，合理配置

    由于海綿城(cheng)市(shi)(shi)建(jian)(jian)設(she)(she)并不是單指(zhi)某個具體的(de)項(xiang)(xiang)目，而是一種綜合(he)的(de)概念，需要結合(he)采用多項(xiang)(xiang)工程技術措施，來控制城(cheng)市(shi)(shi)雨(yu)水徑流(liu)，進(jin)而實現低影響城(cheng)市(shi)(shi)開(kai)發(fa)建(jian)(jian)設(she)(she)，大限度(du)地減少由于城(cheng)市(shi)(shi)開(kai)發(fa)建(jian)(jian)設(she)(she)行為對(dui)原有自然水文特征(zheng)和水生態環(huan)境造成的(de)破壞(huai)。因(yin)此關于海綿城(cheng)市(shi)(shi)建(jian)(jian)設(she)(she)的(de)項(xiang)(xiang)目種類(lei)較多，分類(lei)也較復(fu)雜。

    針對項(xiang)(xiang)目數量多的特點，可以(yi)(yi)根據(ju)(ju)項(xiang)(xiang)目各自特點對項(xiang)(xiang)目進行具體細化分(fen)(fen)(fen)類(lei)(lei)，分(fen)(fen)(fen)類(lei)(lei)方(fang)(fang)式(shi)(shi)通過包括以(yi)(yi)下兩種：，根據(ju)(ju)建(jian)設(she)內容劃分(fen)(fen)(fen)為(wei)排水(shui)(shui)防澇(lao)設(she)施、城鎮污(wu)(wu)水(shui)(shui)管(guan)網(wang)建(jian)設(she)、雨(yu)污(wu)(wu)分(fen)(fen)(fen)流改(gai)造、雨(yu)水(shui)(shui)收集利(li)(li)用設(she)施、污(wu)(wu)水(shui)(shui)再生利(li)(li)用、漏損(sun)管(guan)網(wang)改(gai)造、綠地(di)廣場、濕地(di)公園等(deng)各類(lei)(lei)子項(xiang)(xiang)目;，根據(ju)(ju)項(xiang)(xiang)目產出性質劃分(fen)(fen)(fen)為(wei)純公共(gong)產品(pin)(pin)、準公共(gong)產品(pin)(pin)和(he)非公共(gong)產品(pin)(pin)三類(lei)(lei)。在(zai)進行分(fen)(fen)(fen)類(lei)(lei)的基礎上可以(yi)(yi)通過將(jiang)不同項(xiang)(xiang)目打(da)包的方(fang)(fang)式(shi)(shi)實現優劣搭(da)配(pei)，搭(da)建(jian)合理的結構。

    依托項目特點，合(he)理設置投融資(zi)模式

    針對PPP模(mo)式(shi)在(zai)海綿城市建設(she)上的應用(yong)，筆(bi)者(zhe)認為(wei)，海綿城市建設(she)項目的投(tou)融資模(mo)式(shi)應遵循以下原則確定：

    先(xian)，應(ying)通過厘清(qing)項(xiang)(xiang)目邊界條(tiao)(tiao)件，合理(li)篩(shai)選項(xiang)(xiang)目。具體而言(yan)，應(ying)根據項(xiang)(xiang)目特點確(que)定(ding)合作界面、產出要(yao)求、績效指標以(yi)及收益(yi)來源四個(ge)邊界條(tiao)(tiao)件。如果(guo)邊界條(tiao)(tiao)件過于不清(qing)或者責任主體無法明確(que)的，則(ze)不建議采用PPP模(mo)式，可以(yi)通過政府(fu)購買公共服(fu)務(wu)等其他方式完成項(xiang)(xiang)目建設。

    其次，針對邊界條件清晰適宜(yi)采用(yong)PPP模式的項(xiang)目，也(ye)需要根據項(xiang)目自(zi)身特點，合理(li)設置投融資(zi)模式。針對沒(mei)有(you)項(xiang)目經營(ying)收益的純公共產品，如(ru)綠地(di)、公園(yuan)、河道、蓄水(shui)保水(shui)設施等(deng)項(xiang)目，采用(yong)政府付費機制建成后委托(tuo)公司負(fu)責運營(ying)維護。針對可以通過特許經營(ying)或通過土地(di)資(zi)源升值獲利的項(xiang)目，如(ru)污水(shui)處理(li)廠、再生水(shui)、片區開發等(deng)項(xiang)目，則可以吸(xi)引(yin)具有(you)建設和運營(ying)管理(li)技術的社會資(zi)本進行投資(zi)建設，常見運作方式包括DBFO(設計-建造-融資(zi)-運營(ying))、BOT(建設-運營(ying)-移交)、ROT(改建-運營(ying)-移交)等(deng)。

    強(qiang)強(qiang)聯合降(jiang)低(di)風險(xian)，發(fa)揮(hui)項(xiang)目整體效益

    針對投資額高、技(ji)(ji)術要求復雜的(de)(de)項目，建議具(ju)備資質的(de)(de)社會資本(ben)組成(cheng)聯合(he)體參與(yu)項目投資建設。由于海綿城市建設涉(she)及的(de)(de)工(gong)程體量相(xiang)當大且(qie)技(ji)(ji)術要求也很高，需要項目投資人和(he)承包商統(tong)籌自然降水(shui)、地表水(shui)和(he)地下水(shui)的(de)(de)系統(tong)性(xing)(xing)，協調(diao)給水(shui)、排(pai)水(shui)等水(shui)循環利(li)用各環節(jie)，并(bing)提前考慮項目的(de)(de)復雜性(xing)(xing)和(he)長期性(xing)(xing)。實踐中，往往需要多個具(ju)備技(ji)(ji)術的(de)(de)設計和(he)施工(gong)單位一(yi)同參與(yu)，以順利(li)完成(cheng)項目的(de)(de)具(ju)體規劃要求。

    注重績效考核機制(zhi)，科學評價建設(she)成效

    采用PPP模式投(tou)資(zi)建設(she)的海(hai)(hai)綿(mian)(mian)城市項目(mu)，項目(mu)運營維(wei)護階段是(shi)(shi)必不可少的環(huan)節之(zhi)一，尤其是(shi)(shi)針(zhen)對海(hai)(hai)綿(mian)(mian)城市建設(she)的準經營性項目(mu)或非經營性項目(mu)，政府通過財(cai)政支(zhi)(zhi)出(chu)支(zhi)(zhi)付運營維(wei)護服務費是(shi)(shi)社會資(zi)本獲得(de)回報(bao)的重(zhong)要途徑，因此績效考核機制的合理設(she)置(zhi)在海(hai)(hai)綿(mian)(mian)城市建設(she)PPP項目(mu)中關(guan)重(zhong)要。

    目(mu)前，住房和(he)城(cheng)(cheng)鄉建(jian)(jian)(jian)設(she)部已于2015年7月10日發布了(le)《海(hai)綿城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)建(jian)(jian)(jian)設(she)績(ji)效(xiao)評(ping)(ping)價(jia)(jia)與考核(he)(he)(he)辦(ban)法(試行)》。在該考核(he)(he)(he)辦(ban)法中，將海(hai)綿城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)建(jian)(jian)(jian)設(she)績(ji)效(xiao)評(ping)(ping)價(jia)(jia)與考核(he)(he)(he)分為城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)自查(cha)(cha)、省級評(ping)(ping)價(jia)(jia)和(he)部級抽(chou)查(cha)(cha)三(san)個階段，并在具體考核(he)(he)(he)標準分為水生態(tai)、水環境(jing)、水資源、水、制(zhi)度建(jian)(jian)(jian)設(she)及(ji)執(zhi)行情況和(he)顯(xian)示度六大類共18項指(zhi)標，從定性和(he)定量(liang)以及(ji)約(yue)束性和(he)鼓(gu)勵性角度分別考察(cha)，以保證海(hai)綿城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)PPP項目(mu)的建(jian)(jian)(jian)設(she)和(he)運營質(zhi)量(liang)，該辦(ban)法是(shi)科學、評(ping)(ping)價(jia)(jia)海(hai)綿城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)建(jian)(jian)(jian)設(she)成效(xiao)進而實現物(wu)有(you)所值(zhi)的有(you)力(li)保障，政府方和(he)社會資本方均應在項目(mu)操作實踐中給予高度重視(shi)。

    結語：海綿城(cheng)市(shi)建(jian)(jian)設(she)是(shi)落實生態文明(ming)建(jian)(jian)設(she)的重要舉措，是(shi)實現城(cheng)市(shi)水(shui)生態、城(cheng)市(shi)水(shui)環境、提高城(cheng)市(shi)水(shui)等多(duo)重目(mu)(mu)(mu)標的有效(xiao)(xiao)手段。實務(wu)中(zhong)，考(kao)慮到海綿城(cheng)市(shi)建(jian)(jian)設(she)項目(mu)(mu)(mu)分類(lei)較多(duo)，項目(mu)(mu)(mu)產(chan)出以公益(yi)性為主的特(te)(te)點(dian)，以及鑒于國內在海綿城(cheng)市(shi)PPP項目(mu)(mu)(mu)模式尚不成(cheng)熟的現狀，各地(di)應根據項目(mu)(mu)(mu)特(te)(te)點(dian)因地(di)制宜合理(li)設(she)置項目(mu)(mu)(mu)投融資模式，避免盲(mang)目(mu)(mu)(mu)效(xiao)(xiao)仿(fang)其他地(di)區案例(li)的做法。同時，注重在項目(mu)(mu)(mu)建(jian)(jian)設(she)和運營過程中(zhong)建(jian)(jian)立合理(li)的績效(xiao)(xiao)考(kao)核(he)(he)制度和指標體系，探索按實施效(xiao)(xiao)果的付費機(ji)制，通過績效(xiao)(xiao)考(kao)核(he)(he)對項目(mu)(mu)(mu)質量進(jin)行把關(guan)，實現所(suo)需建(jian)(jian)設(she)項目(mu)(mu)(mu)的“海綿”功能。